Baromètre du logement - Bilan de la législature 2009-2014 – Poursuivre la production de logements

16/04/2014

Sur les 8 mesures prévues :

0 Non initiées
1 Délaissées
0 Annoncées
4 En projet
0 En cours de réalisation
3 Réalisées

Il y a 20 ans encore, le nombre d’habitants à Bruxelles était en diminution. Il faut remonter au début des années 2000 pour voir la courbe s’inverser. Aujourd’hui, la population bruxelloise est en constante augmentation à tel point qu’on parle désormais, pour les années à venir, d’un véritable boom démographique. Ainsi, en 2011, le bureau du Plan projetait pour 2023, l’arrivée d’au moins 160.000 nouveaux habitants, liée d’une part au phénomène migratoire et d’autre part, à l’augmentation significative des naissances dans la Région. Cette situation inédite, mais cependant prévisible, place la Région face à des défis majeurs en matière de logement, d’accueil de la petite enfance, de scolarité, de mobilité, d’emploi…

Le PRAS démographique

En début de législature, le Gouvernement bruxellois s’était donné comme objectif d’établir un nouveau Plan Régional de Développement Durable (PRDD), outil de planification essentiel pour dessiner les contours d’un projet d’avenir pour Bruxelles. En matière de logement, on attendait de ce PRDD, qu’il puisse identifier les zones prioritaires sur lesquelles produire du logement, qu’il apporte des réponses en matière de densification et surtout qu’il envisage une production massive de logements à caractère social pour des publics à revenus limités.

Cependant, alors que la procédure d’élaboration du PRDD venait juste d’être entamée, le Gouvernement bruxellois a soudainement choisi une autre option, celle de modifier d’abord le PRAS (Plan régional d’Affectation du Sol), outil stratégique censé pourtant concrétiser les grandes ambitions du PRDD et donc intervenir dans un second temps. Le PRAS démographique, adopté en mai 2013 par le Gouvernement, a comme son nom l’indique l’ambition d’offrir des réponses concrètes en matière de logement face au boom démographique annoncé. C’est en tout cas cet argument qui a servi de motivation politique pour modifier le PRAS dans ‘‘l’urgence’’.

Le PRAS démographique prévoit une douzaine de zones d’intérêt régional dans lesquelles la fonction logement doit être renforcée. Ainsi, certaines zones à vocation industrielle ou administrative ont été modifiées pour y permettre la création massive de logements. Ces changements d’affectation ont entraîné une contestation importante de la part des représentants des employeurs, des syndicats et d’associations citoyennes, inquiets pour le développement économique de Bruxelles et pour l’emploi. Du point de vue politique, le PRAS démographique sert aussi le développement international de Bruxelles. Il a ainsi établi un cadre règlementaire permettant la création de centres commerciaux, de salles de concerts…

Les associations-membres du RBDH (BRAL, IEB et ARAU), qui suivent de près les questions liées à l’aménagement du territoire, ont émis différentes critiques sur le PRAS ainsi modifié. Le Gouvernement régional a converti des zones industrielles et économiques importantes pour y produire du logement, sans avoir étudié de suffisamment près, des solutions alternatives à la construction telles que la densification du bâti ou encore l’utilisation de bâtiments vides…

Par ailleurs, si le PRAS démographique vise la création de logements, il ne dit pas de quels types de logements il s’agit et rien ne permet de penser que c’est la production de logements abordables qui sera privilégiée. Au contraire, le PRAS démographique semble faire la part belle à la promotion immobilière privée qui participe essentiellement à la production de logements loués ou vendus, par la suite, à des prix élevés (phénomène qui se dessine peu à peu le long du canal).

Les charges d’urbanisme

Au moment d’approuver les modifications du PRAS, le Gouvernement a, dans la foulée, réformé le système des charges d’urbanisme. Ce système permet, à une autorité publique qui délivre les permis d’urbanisme, d’imposer au demandeur, des charges qu’elle juge utile au bon développement local, comme la réalisation de voiries, d’espaces publics, de logements. Le système bruxellois prévoit que dans tous les projets de construction de bureaux ou de logements de plus de 1000 m², la Région ou la commune qui délivre le permis d’urbanisme, peut (mais ce n’est pas une obligation) demander au promoteur de créer en contrepartie 15% de logements conventionnés (sociaux ou moyens).

La faiblesse du dispositif tient au fait que le promoteur qui ne souhaite pas réaliser du logement, peut aussi s’acquitter d’une charge financière, mais bien trop basse pour inciter le porteur d’un projet à choisir la production de logements mixtes.
Le Plan Régional de Développement Durable (PRDD)

Malgré le sort qu’il a connu en début de législature, le PRDD a finalement été adopté par le Gouvernement en septembre 2013. Il donne à voir les priorités accordées par la Région au développement de Bruxelles pour les dix prochaines années.

Dans le PRDD, on trouve des objectifs ambitieux en matière de production de logements (nouvelles constructions, lutte contre l’inoccupation, reconversion…). Alors qu’aujourd’hui, la production annuelle se situe autour des 4000 unités tous secteurs confondus, le Gouvernement bruxellois veut l’intensifier pour atteindre annuellement 6000 logements supplémentaires. Pour 2020, la Région prévoit donc 42.000 nouveaux logements publics et privés à Bruxelles. La part de logements publics est estimée à 9500 unités, dont 60% de logements sociaux et 40% de logements à destination de la classe moyenne.

On le voit, les pouvoirs publics sont fortement mis à contribution, même si la production de logements reste largement tributaire des projets développées par le secteur privé. Cependant, aujourd’hui, nous ne savons pas quels leviers (autres que financiers) la Région va mobiliser pour aider les opérateurs immobiliers publics à intensifier leur production.

Soulignons encore que le PRDD n’a pas fait l’objet d’une enquête publique, ce qui est pourtant une étape obligatoire et que nous n’avons pas aujourd’hui la certitude que le prochain Gouvernement décidera de travailler dans la continuité.

Limiter le développement de nouveaux bureaux

L’accord du Gouvernement prévoyait aussi de limiter la production de bureaux et d’encourager la reconversion de bureaux vides en logements.
Malgré le très grand nombre de bureaux vides à Bruxelles (1,2 millions de m², soit 9,2% de l’ensemble du parc de bureaux), le Gouvernement a pris très peu de mesures pour restreindre le développement de ce segment de l’immobilier.
Dans le quartier Midi par exemple, où le taux d’inoccupation est déjà très élevé, le projet Victor devrait faire naître 100.000 m² de bureaux supplémentaires (trois tours), sans compter les 250.000 m² situés au-dessus de la gare du Midi.

En 2010, le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale a fait réaliser une étude [1] sur l’opportunité d’imposer un moratoire règlementaire sur les bureaux, visant à stopper la délivrance de tout permis d’urbanisme pour ce secteur. Les résultats de cette recherche montrent que si un moratoire peut présenter des avantages certains (meilleure gestion de l’espace, réduction de la vacance…), il entraînerait surtout des pertes financières très importantes pour les propriétaires. Les chercheurs plaident plutôt pour des mesures ciblées comme par exemple, imposer une surtaxe sur les bureaux vides, favoriser les permis de conversion et enrayer la lenteur des permis d’urbanisme qui freinent les propriétaires à convertir leurs immeubles (en logements par exemple)…
Jusqu’à présent, ces propositions n’ont fait l’objet d’aucune mesure concrète !

L’étude citée ci-avant met aussi à l’honneur la transformation d’espaces de bureaux inoccupés en logements. D’après l’Observatoire des Bureaux (n°29), entre 2007 et 2011, ce sont en moyenne 62.000 m² de bureaux qui ont été transformés chaque année en logements, commerces, hôtels ou équipements.

En juin 2011, le Secrétaire d’Etat au Logement Christos Doulkeridis et le Ministre-Président Charles Picqué ont lancé un appel à projets visant la reconversion subsidiée de bureaux vides en logements. Huit projets ont été sélectionnés et devraient ensemble permettre la création de 450 logements. La plupart des projets ont été introduits par des promoteurs privés et devraient donc aboutir à du logement assez coûteux. Seule l’entreprise Livingstones a présenté un projet visant la réalisation de 11 logements à caractère social. Pour le RBDH, ces projets subsidiés de reconversion posent question car ils ne contribuent que très marginalement à la production de logements abordables et servent la promotion privée qui, même sans subsides, aurait réalisé des projets de transformation.

En bref, pour conclure sur ce thème, nous nous positionnerions en marquant notre insatisfaction vis-à-vis des réalisations du Gouvernement en matière d’aménagement du territoire, compétence en charge du Ministre-Président. Nous n’approuvons pas le choix du Gouvernement, sous couvert du boom démographique, de modifier le PRAS avant même l’établissement d’un nouveau PRDD, inversant la hiérarchie des outils de planification et proposant ainsi des solutions pour le logement qui ne nous convainquent pas. Ces choix stratégiques semblent davantage dictés par la volonté de faire rayonner Bruxelles au niveau international, de moderniser la zone du canal, au détriment de certaines zones industrielles d’ailleurs, plutôt que de produire massivement du logement abordable à Bruxelles (qui fait cruellement défaut !).
Enfin, la problématique de l’inoccupation dans les bureaux reste, selon nous, sans réponse…

Notes

[1Etude sur les motivations et les modalités d’un moratoire sur la réalisation de surfaces de bureaux.