Un fonds fédéral de garantie locative

06/11/2006
Le RBDH est partisan d’un fonds de garantie locative qui pourrait permettre de générer des bénéfices pouvant créer des services utiles aux propriétaires et aux locataires et éviteraient une gestion au cas par cas.

1. La garantie locative

Un propriétaire-bailleur souhaite pouvoir récupérer son appartement en bon état et que son locataire paie régulièrement.. Que souhaitent les propriétaires-bailleurs lorsqu’ils demandent une garantie locative ? Ils souhaitent se prémunir contre un risque. Ils souhaitent pouvoir retaper l’appartement entre deux locations et, au cas échéant, récupérer correctement l’argent des loyers impayés par des locataires.
Et que souhaitent les candidats locataires ? Trouver un appartement dans un état correct et sans que cela représente pour eux un surendettement. Ils souhaitent pouvoir récupérer l’argent rapidement quand ils s’en vont.

Mais pour les locataires les plus défavorisés, constituer une garantie locative peut s’avérer difficile et certains types de garantie locative n’ont pas les faveurs des propriétaires.

2. Que dit-la loi sur les loyers ? [1]

La loi n’impose aucune forme particulière de garantie. Celle-ci peut donc être une somme d’argent qui, moyennant accord du propriétaire peut être payée par tranche, de la remise de titres (par exemple des obligations) au bailleur, ou du dépôt de ces titres auprès d’une banque, d’une garantie bancaire (dans ce cas aucune somme n’est déposée mais la banque se porte garante pour son client jusqu’à un montant déterminé.

Si la garantie consiste en une somme d’argent la loi prévoit des règles impératives :

1ère règle
La garantie ne peut dépasser un montant équivalent à trois mois de loyer

2ème règle
Le contrat ne peut exiger que la garantie soit remise par le locataire entre les mains du bailleur. Elle doit être obligatoirement placée sur un compte bloqué, ouvert au nom du locataire.

Ces deux règles sont impératives. [2]

3. Et que voit-on sur le terrain ? [3]

Les associations oeuvrant à l’insertion par le logement en Région bruxelloise travaillent avec les publics défavorisés et fragilisés. Ceux-ci sont en recherche de logements à bon compte et si possible dans un état correct. Or le marché bruxellois offre assez peu de logements bon marché, si fait que le nombre de candidats locataires pour ce type de logement est très élevé.

De l’autre « côté de la barrière », si l’on peut les nommer ainsi, se trouvent les propriétaires. Bien souvent, de manière générale, on peut dire que tous les propriétaires sont loin d’être véreux, se comportent « en bon père de famille ». Toutefois il s’avère que pour le public fragilisé, celui-ci est en but à des pratiques des plus douteuses, voire abusives, en contrevenant aux deux règles impératives de la loi sur les baux : certaines garanties dépassent les trois mois et une grosse part des propriétaires demandent ces garanties de la main à la main.
D’autre part, il devient de coutume de demander trois mois de garantie alors qu’en fait rien n’y oblige.

4. La constitution de la garantie locative

La constitution de la garantie locative pose souvent problèmes aux personnes disposant de petits revenus. S’offrent à eux différentes possibilités :

1° le Fonds du logement

Pour obtenir une garantie auprès du Fonds du logement, il faut avoir un revenu imposable maximum de 18,144,60 euros pour une personne ou de 23.040,80 euros pour deux personnes. Le prêt se fait sans intérêts, porte sur 90% de la garantie locative, est remboursable en maximum 18 mois pour un logement situé dans la Région de Bruxelles-Capitale.
La garantie est placée sur un compte bloqué auprès d’un organisme désigné par le Fonds. Le locataire reçoit un chèque qu’il dépose sur un compte.

2° Les Centre Public d’action sociale globale

Les CPAS de la Région bruxelloise utilisent trois formules :
• La lettre de garantie par laquelle le CPAS se déclare caution solidaire du preneur
• La garantie bancaire (si une banque se porte caution solidaire du preneur (avec l’aide de la région et à l’instigation d’un CPAS).
• La garantie en espèces sur un compte bloqué, le paiement s’effectuant soit par un paiement spontané soit par un accord de retenue sur le revenu d’intégration ou l’aide sociale.

3° Des fonds privés

Ciré (Coordination et initiatives pour et avec les réfugiés et étrangers) depuis des années un prêt de garantie pour les demandeurs d’asile. La demande peut être introduite auprès de Ciré par les associations membres. Le système utilisé est celui de la garantie bloquée et le principe est que le demandeur de la garantie verse 10% sur ce compte. Pour le remboursement, on compte sur la solidarité et ça fonctionne. Le « pot commun » existe depuis 5 ans. Parfois, le Ciré en appelle aux CPAS pour récurer de l’argent, déduit du revenu d’insertion.
Convivium a un fonds de donateurs avec lequel on peut accorder un prêt suivant des modalités assez strictes.
SamenlevingsopbouwBrussel a également commencé un fonds dans le cadre du projet du service logement pour sans-abris. Le système est un contrat de remboursement (comme Ciré). Il y a également des conditions. La condition la plus importante est que la personne accepte un accompagnement. Le but principal de ce système est également d’identifier ce qui a dysfonction né avec les autres systèmes existants et de le faire connaître aux autorités.

4° Il existe également un fonds au Centre d’Action Social de Bruxelles Sud-Est à destination de leur public. Il est possible également de contracter un prêt à peu d’intérêts chez Fortis pour les personnes à bas salaires et ayant des garants. Il y a également une ouverture possible auprès du Credal pour un prêt du type du Fonds du Logement mais aucun dossier n’a encore abouti à ce jour.

5. Oui, mais…

1° les garanties du Fonds du logement
Le public des associations insertion logement a, en général, une expérience positive avec cet acteur qui a un traitement rapide des dossiers.
Toutefois, tout le monde n’a pas accès à ce prêt comme les demandeurs d’asile et les personnes endettées et le remboursement en 18 mois devrait être allongé.
De plus, la population bruxelloise a, comme dit précédemment, tendance à s’appauvrir. Cet appauvrissement se ressent sur le nombre de garanties que le Fonds du logement peut accorder qui, comme l’illustre le tableau suivant, à tendance à diminuer .
 [4]

2° Les CPAS
En ce qui concerne les aide à la constitution d’une garantie locative, les CPAS de la Région bruxelloise ont chacun des pratiques différentes, tous n’utilisent pas forcément les lettres de garantie, certains n’utilisent pas la garantie bancaire…. Les CPAS des autres régions semblent également avoir des pratiques différentes de CPAS à CPAS. [5]
Par ailleurs, la loi sur les baux du 20 février 1991 ne reprend pas la lettre de garantie du CPAS.

D’après les constats des associations insertion logement, demander une aide à la constitution de la garantie locative auprès de son CPAS implique parfois que les clients du CPAS doivent faire signer des papiers à leurs futurs propriétaires, ce qui fait que celui-ci sait directement que la personne en face de lui est aidée par un CPAS.

Ensuite beaucoup de propriétaires refusent des clients des CPAS de part les mauvaises expériences qu’ils ont avec ces services parfois lents, parfois lourds, avec lesquels il est parfois difficile de dialoguer. Il s’agit là d’une discrimination pour laquelle la loi sur la discrimination devrait pouvoir agir. Toutefois, si le candidat locataire souhaite porter plainte, le temps que celle-ci soit entendue, jugée etc. l’appartement aura été bien sûr loué.
Certains candidats locataires se voient refuser la garantie par les CPAS et n’ont pas beaucoup de solutions.

3° Les fonds privés
Ces systèmes tendent de combler les manquements des systèmes actuels. Ces fonds essaient d’aider les personnes qui sont exclues mais ont d’autres limitations Le Ciré par exemple s’adresse uniquement aux usagers du service, chez Convivium le budget prêté est limité à 500 euros, Samenlevingsopbouw impose un accompagnement.

6. Des propositions et des réactions politiques

Le 1er juin 2005, une proposition de loi instaurant un fonds de garantie locative est déposée au Sénat par les sénatrices Fatma Pehlivan (SPA), Madame Marie-José Laloy (PS) et Madame Jacinta De Roeck (SPA) [6]

Cette proposition part du constat que dans les grandes villes en général, il y a moins de propriétaires et c’est encore plus vrai à Bruxelles. Le problème de constitution de garantie est donc présent dans les grandes villes des trois régions, plus particulièrement à Bruxelles qui a le plus grand nombre de locataires et où la hauteur des loyers entraîne des garanties élevées mais également en Flandre où les CPAS paient environ 13 000 garanties locatives par an
Les constats établis sur les CPAS (traitement différent d’un CPAS à un autre …) rejoignent ceux établis par le groupe de travail du RBDH et par le Centre de l’Egalité des chances.
Pour ces sénatrices, toutes les garanties locatives qui sont payées en espèce doivent être versées à un fonds de garantie locative unique centralisé plutôt que sur un compte individualisé. Le fonds peut avancer la garantie locative qui peut être remboursée progressivement, il n’y a plus d’intervention du CPAS.
Le fonds quoique privé doit être géré par un conseil d’administration composé de l’autorité fédérale, de représentants des organisations de défense des locataires, et des représentants de l’organisme de crédit.

Le 20 janvier 2006, la ministre de la justice Laurette Onkelinx dépose un projet de loi visant à défendre les locataire qui lance également l’idée d’un fonds fédéral de garantie locative. Ce fonds pourrait intervenir pour soit verser une caution locative pour les hommes et les femmes qui ne peuvent pas le faire, soit avancer ces garanties locatives.

Le 19 avril 2006, lors d’une rencontre avec le ministre des finances Reynders, dans le cadre de la campagne Vivre ensemble [7] , celui-ci amène la discussion sur la proposition de Fonds fédéral de garanties locatives (à constituer notamment par le dépôt en un seul lieu de toutes les garanties locatives).
Ce fonds se base pour lui sur un point de vue de départ faussé : pourquoi l’ensemble des locataires seraient-ils d’accord de placer leur garantie locative sur un fonds plutôt qu’à la banque ? Parce qu’on est locataire, doit-on être solidaire de tous ? Ne faut-il pas faire intervenir tout le monde et pas seulement les locataires ? Par ailleurs comment garantir que les garanties vont rapporter suffisamment d’intérêt, le même montant que si on place sa garantie dans une banque « normale » .

Le 30 mai 2006, une proposition de loi instituant un Fonds fédéral des garanties locatives et modifiant les règles du Code civil portant sur les garanties offertes par le preneur d’un bail relatif à la résidence principale du preneur est déposée au Sénat par Christian Brotcorne et Clotilde Nyssens (Cdh).

La proposition part des mêmes constats : la constitution d’une garantie locative constitue un obstacle parfois infranchissable pour les personnes démunies. D’après les auteurs de cette proposition, la loi sur les baux offre des faiblesses car même si la garantie locative doit être de maximum trois mois, certains propriétaires n’hésitent pas à demander plus. De plus, cette loi ne reprend pas les lettres de garantie des CPAS. La proposition prévoit qu’il ne peut être réclamé au preneur qu’une garantie locative émise par un établissement de crédit. Le fonds prévoit un mécanisme de solidarité. L’interlocuteur du propriétaire est la banque et non plus le CPAS. Cette loi prévoit que le preneur dispose de 36 mois pour rembourser l’emprunt de sa garantie au Fonds.

7. Et sur le terrain ?

Les associations insertion logement continuent d’être confrontées aux difficultés de leur public. C’est ainsi qu’un groupe de travail sur la garantie locative se met en place au sein du RBDH.

Le groupe de travail trace le portrait de la garantie locative idéale.
La position qu’endosse alors le groupe est la suivante : partant des constats de discrimination pour rapport aux bénéficiaires du CPAS candidats locataires et de la difficulté de constituer une garantie locative, des pratiques différentes entre CPAS, le Fonds de garantie locative idéal sera le suivant :
• le fonds doit accessible et obligatoire pour tous,
• pas de différence entre les locataires sur base de leurs revenus (source) ou de leur statut (par exemple les demandeurs d’asile).
• si quelqu’un a un prêt auprès du fonds, que cela soit réglé entre le fonds et la personne (et éventuellement un troisième) mais pas avec le propriétaire
• que pour les gens qui ne peuvent pas payer la garantie dans sa totalité, un plan de remboursement tenant compte des revenus puisse être élaboré (dont la durée pourrait dépasser la durée du contrat de bail) étant donné que le fonds peut récupérer la partie impayée lors du déblocage
• que la garantie puisse être rapidement placée et rendue rapidement lors de la fin du contrat.
• que ce que couvre la garantie locative soit clair
• que toutes les garanties locatives couvrent les dégâts locatifs, les arriérés et les factures impayées.
• Que le projet de loi comprenne la création d’un service médiation pour faciliter la médiation des conflit.
• Que l’enregistrement gratuit du bail y soit prévu et soit réellement obligatoire.
.

8. La déclaration de politique générale du gouvernement

Le 17 octobre 2006, le Premier ministre Verhofstadt fait part des intentions du gouvernement fédéral en matière de logement.
Dans ces intentions, un point garantie locative : « La garantie locative par dépôt sur un compte bancaire sera ramenée à 2 mois de loyer. Par ailleurs il sera désormais possible d’étaler dans le temps (max. 3 ans) et sans frais la constitution de la garantie locative auprès d’une banque (la garantie passe alors à trois mois). Enfin, le CPAS jouera également un rôle à cet égard pour les locataires les plus démunis. »

Ce texte amène des questions :
1. on parle de la garantie bancaire par dépôt sur un compte bancaire… qu’en est-il des lettres du CPAS ? Qu’en est-il des autres formes de garantie ? Entend-on que les autres systèmes de garantie locative seront supprimés ?
2. Que la garantie locative puisse descendre à deux mois est une bonne chose en soi. Toutefois le propriétaire peut s’avérer ne pas apprécier cette mesure.
3. Et pourquoi cette différentiation entre les personnes qui savent payer d’un coup et ceux qui ont plus de difficultés à payer ? Dans le cas où l’on ne peut donner d’un coup deux mois de garantie, en se basant sur un loyer moyen de 500 euros, ce qui est monnaie courante en Région bruxelloise, cela implique de rembourser 41,66 euros par mois pour des personnes en difficulté, 41,66 euros qui sont loin d’être une petite somme si l’on a peu de moyens. On ne voit pas dans cette mesure comment une garantie de trois mois à rendre en trente- six mois peut améliorer le pouvoir d’achat, puisque le budget du mois est grevé de 41,66 euros. Par ailleurs, le propriétaire inévitablement saura de quel type de garantie il s’agit et peut opérer un choix entre les locataires capables d’un paiement direct et les autres.
4. Quel rôle aura le CPAS ? S’agit-il là vraiment du meilleur acteur quand on sait que les CPAS ont des pratiques différentes d’un CPAS à l’autre ?

9. Un fond plutôt que des banques :

Un Fonds de garanties locatives unique et centralisé peut permettre de remédier à deux problèmes majeurs l’aide à la constitution de la garantie locative avec un remboursement progressif et la stigmatisation des usagers du CPAS. Mais ce que le Fonds rend surtout possible est que tout l’argent placé dans un pot commun fait que cet argent rapporte des intérêts qui pourraient être utilisés à un ensemble de services : la création d’une cellule de médiation, le prêt de la garantie à très long terme si les circonstances le nécessitent, le soutien aux propriétaires pour la rénovation de leur appartement entre deux locations sans impact sur le loyer, une couverture complète pour le propriétaire tant sur les travaux que sur les loyers impayés, le soutien à des travaux d’économie d’énergie, la mise en place d’un organe chargé de veiller aux respects des règles impératives et qui puisse agir vite…

Que les banques puissent permettre un emprunt à 0% pour constitution de la garantie locative est une bonne chose et peut, peut-être, éviter le problème de stigmatisation type CPAS, la banque devenant l’interlocuteur entre le propriétaire et le locataire. Mais inévitablement le propriétaire sera au courant de la capacité ou de l’incapacité de son candidat locataire à payer sa garantie d’un coup.
Et si les banques deviennent l’interlocuteur principal, en ce qui concerne la constitution de la garantie locative, on peut se demander comment vont être jugés les cas « limite » par exemple ceux des travailleurs ayant de très bas salaires ou ceux de personnes exerçant une activité d’indépendant. Le risque n’est-il pas que les banques envoient tous ces gens au CPAS ?
Par ailleurs, les banques n’ont pas vraiment pour métier de « faire du social », on voit difficilement comment elles feraient preuve d’un traitement compréhensif lorsqu’un de leur client se retrouve au chômage ou divorce ou suite à un accident de vie se retrouve dans une situation difficile. La tendance des banques est de pousser le client à encore s’endetter un peu plus. Et dans ce système, qu’en sera-t-il dans la défense des locataires ?

10. Le principe de la solidarité

Le fait de constituer des garanties locatives individuelles ne permet pas la création d’intérêts suffisants afin d’alimenter un pot commun donnant là la possibilité de créer des services valables pour tous et d’éviter une gestion au cas par cas.
Quant à l’objection du ministre des finances, on peut se demander ce qui le motive réellement : le principe même de la solidarité implique de cotiser pour d’autres sans être forcément concernés par le problème : les employeurs doivent souscrire une assurance accident du travail, la loi sur les calamités naturelles impose de se prémunir du risque d’inondation…

Conclusions :

Les propriétaires-bailleur souhaitent se prémunir contre les risques, retaper leur appartement entre deux locations et récupérer l’argent des loyers impayés par les locataires. Les locataires souhaitent trouver un appartement dans un état correct mais sans s’endetter. Pour les locataires les plus défavorisés, constituer une garantie peut s’avérer difficile.

Parmi les solutions existantes, il y a le recours à une banque, ou au Fonds du logement ou au CPAS.
Les propriétaires-bailleurs n’hésitent pas à se mettre hors-la-loi en demandant des garanties de la main à la main et refusent les usagers des CPAS ;

Plusieurs propositions de loi plaident pour l’instauration d’un fonds de garantie fédéral dont notamment la proposition des sénatrices Phelivan, De Roeck et Laloy qui proposent des idées quant à l’utilisation des intérêts qui seraient générés par ce fonds.
Le gouvernement déclare le 17 octobre 2006, le fonds disparaît et est remplacé par un changement ramenant les garanties de trois mois à deux mois et l’interlocuteur désigné sont les banques.

Le RBDH lui reste partisan d’un fonds qui pourrait permettre de générer des bénéfices pouvant créer des services utiles aux propriétaires et aux locataires et éviteraient une gestion au cas par cas.

novembre 2006

asbl Rassemblement Bruxellois pour le Droit à l’Habitat

Notes

[1Loi du 20 février 1991

[2Une règle impérative est une règle à laquelle il ne peut être dérogé dans le contrat. Une telle règle s’applique même si le contrat contient une clause contraire. Dans ce cas la cause contractuelle est nulle.

[3Les constats du terrain sont issus du groupe de travail RBDH « échange de pratique-thème garantie locative »2005-2006

[4Formation fonds du logement 2006, RBDH

[5Centre pour l’Egalité des Chances, le droit à un logement décent, la constitution de la caution locative, rapport bisannuel 2003

[6La proposition complète peut se trouver sur le site du Sénat, proposition 3-1308/1)

[7En 2005, Vivre ensemble menait une campagne sur le logement et après avoir récolté 25 000 signatures à une pétition demandant la construction de logements sociaux, l’encadrement des loyers, l’introduction d’une allocation loyer… a remis ces pétitions en mains propres à différents ministres impliqués dans la conférence interministérielle du logement (Christian Dupont, André Antoine, Didier Reynders, Françoise Dupuis)