La loi du 25 avril 2007 et les nouvelles dispositions en matière de bail à loyer

24/05/2007
Analyse des nouvelles dispositions en matière de bail à loyer

Nicolas BERNARD

Administrateur du Rassemblement Bruxellois pour le Droit à l’Habitat

Professeur aux Facultés universitaires Saint-Louis

1. Contexte législatif et politique

Dans sa Déclaration de politique générale du 17 octobre 2006, le Premier Ministre avait annoncé solennellement devant le Parlement fédéral l’engagement du gouvernement de faire adopter, avant la fin de la législature, un train de mesures en matière de bail, notamment. Celles des actions projetées qui ressortissaient au droit fiscal (essentiellement l’enregistrement gratuit et mis à la charge exclusive du bailleur) ont déjà été promulguées par l’entremise de loi-programme du 27 décembre 2006. Restaient toutes les autres, moins consensuelles, sur lesquelles l’accord politique fut plus laborieux à obtenir. On enclencha alors le compte à rebours puisque la date de dissolution des chambres — 2 mai 2007 — approchait. Sans trop de peine finalement, le Parlement est parvenu à voter cette importante loi dans les temps. Cette détermination traduit en tout cas l’importance conférée à la matière des baux par un législateur qui ne pouvait pas se permettre, alors que les difficultés d’accès au logement s’intensifient, de reporter l’ensemble des travaux à la législature prochaine.
Plus en amont, cette résolution à remanier le régime du bail trouve sa source dans l’accord de majorité noué par la coalition actuelle à l’entame de son office. Sur sa feuille de route d’alors, le gouvernement avait couché la double promesse de trouver "un meilleur équilibre entre les droits et devoirs des propriétaires et des locataires" et, à la fois, d’améliorer l’accès au logement devenu "de plus en plus difficile [...] pour les familles n’ayant pas de revenus ou alors des revenus modestes". Schématiquement, la loi du 25 avril 2007 respecte ce canevas, croisant des mesures destinées à faciliter l’accès au logement (allégement global du poids de la garantie locative, affichage obligatoire du prix de la location) à d’autres dispositions vouées, elles, à rééquilibrer le rapport de force entre bailleur et preneur (imposition d’un état des lieux, suppression du bail verbal, substitution d’un caractère impératif au régime supplétif gouvernant actuellement les travaux et réparations dans le bien loué). À ces deux objectifs, on pourrait ajouter un troisième : la meilleure diffusion des droits et obligations des parties au contrat. La nouvelle loi innove en effet à ce niveau en prévoyant d’annexer à la convention une "annexe" standard (par région), contenant une explication des principales dispositions légales en matière de bail. Et si, au global, le preneur apparaît comme le bénéficiaire principal de la réforme, le rééquilibrage en question n’est pas unilatéral pour autant. Ainsi, l’imposition d’un état des lieux favorise plutôt le bailleur, tandis que la suppression du bail verbal risque d’avoir des répercussions négatives pour le locataire, mais nous y reviendrons.


2. Affichage du loyer et des charges communes

Désormais, la mise en location d’un bien devra être accompagnée, dans "toute communication publique ou officielle" (affichage sur la fenêtre, annonce dans un journal ou sur internet, etc.), de la mention "du loyer demandé et des charges communes", notamment. Quelle sanction s’attachera à la violation de l’obligation nouvelle ? La loi nouvelle prévoit le paiement d’une amende administrative fixée entre 50 euros et 200 euros. C’est à la commune dans laquelle est situé le bien qu’échoit la tâche de constater, poursuivre et sanctionner les manquements à cette obligation d’affichage, suivant la procédure déterminée à l’article 119bis de la nouvelle loi communale. Quel est le but recherché par le législateur ? L’affichage obligatoire du loyer vise en fait à de renforcer la lutte contre la discrimination en empêchant certains propriétaires peu scrupuleux de faire varier le prix de la location en fonction du type de candidat locataire (entendez : le surélever subitement si se présente un individu de couleur, pour ne prendre qu’un exemple, malheureusement pas théorique ). Dans le cadre par ailleurs de la protection du consommateur au sens large, il convient d’informer le candidat le plus complètement possible ab initio afin d’éviter des visites inutiles du bien et des pertes de temps à la fois pour le bailleur et pour celui qui, in fine, se rendra compte que le logement n’est pas à portée de sa bourse. Il s’agit, en somme, de permettre au candidat locataire de comparer les prix et de faire jouer à plein la concurrence entre bailleurs.
S’il convient, sans contredit, de saluer les efforts déployés par les autorités en vue de renforcer la lutte contre la discrimination dans un secteur du logement intimement marqué par ce fléau , le dispositif imaginé par le législateur (et qui reprend en fait la substance d’une proposition de loi déposée en début de législature ) pour rencontrer cet objectif ne va cependant pas sans soulever une série de questions. Pourquoi tout d’abord l’obligation d’affichage se cantonne-t-elle, en ce qui concerne les charges, à celles d’entre elles qui sont "communes" ? Il serait intéressant à notre sens de mentionner également les charges privatives lorsqu’il n’existe pas de compteur individuel et que la contribution du preneur est réglée par forfait. Si l’objectif est bien de protéger le consommateur et de le prévenir de toute mauvaise surprise, il y a lieu à nos yeux de mentionner l’ensemble des charges — communes ou non — qui se surajoutent au loyer avec certitude .
Selon ensuite l’article 119bis de la nouvelle loi communale invoqué par la nouvelle loi du 25 avril 2007, les communes désireuses d’actionner l’amende administrative en vue de réprimer les contraventions à l’affichage obligatoire du loyer sont tenues d’adopter au préalable un règlement de police. Partant, aucune systématicité dans la poursuite de l’infraction n’est garantie dès lors qu’il reviendra à chaque commune, à l’instar de ce qui se passe pour la répression des incivilités, de décider de modifier — ou non — son arsenal réglementaire en conséquence. Mais hors le manque à gagner , aucune sanction ne pèse sur les localités qui décideraient de ne rien en faire, ce qui laisse augurer d’une grande disparité de comportements. Si l’objectif est donc de réaliser, par l’entremise de l’affichage obligatoire du loyer, la "transparence du marché locatif privé", il est à craindre que la démultiplication des pratiques communales ne conduise tout au contraire à brouiller le message adressé par le législateur et à altérer, in fine, la nécessaire stabilité des relations locatives. Étendue, l’autonomie communale l’est d’autant plus que les localités qui décideraient d’adopter le système de l’amende administratives pourront également en dessiner les contours dans une plus ou moins large mesure (l’infraction par exemple se calcule-t-elle par bien ou par annonce litigieuse ? et à quel niveau fixer l’amende ?). Qu’en est-il dès lors de la simplification administrative appelée ardemment par les autorités de leurs vœux ? Quid de la sécurité juridique des bailleurs, qui possèdent souvent des biens dans plusieurs localités différentes ? Ceci, sans compter que l’introduction de l’amende administrative aura pour effet désormais d’impliquer dans la matière du bail, en sus des juges de paix, les tribunaux de police, compétents pour statuer, en cas de recours, sur la "légalité et la proportionnalité de l’amende imposée". On le voit, l’écheveau devient passablement embrouillé.
Un autre effet pervers potentiel se profile dans la foulée. Le bailleur obligé d’afficher son prix ne sera-t-il pas tenté, afin de conserver malgré tout une marge de manœuvre quand au choix du locataire, d’annoncer un loyer artificiellement gonflé, histoire d’écrémer les candidats et de ne garder en lice que les plus aisés d’entre eux ? Une fois "entre soi", il sera toujours temps de ramener le loyer à un niveau acceptable. La nouvelle loi aura été dans cas violemment contre-productive puisqu’elle rendra l’accès au logement plus ardu encore qu’auparavant puisque seuls peuvent postuler le bien — et négocier le prix à la baisse — ceux qui, au départ, sont capables de débourser une somme importante. Cette appréhension en appelle une autre. Le bailleur qui affiche un prix — modéré par exemple, pour être sûr de trouver un locataire rapidement — peut-il encore négocier ce tarif à la hausse une fois entré en contact avec une personne intéressée, ou au contraire la nouvelle mesure l’oblige-t-elle à confier son bien au premier qui répond positivement à l’annonce ? Quelle est, autrement dit, la portée juridique d’une offre locative ? Pour certains, et à l’inverse des biens de consommation courante pour lesquels la théorie classique de droit des obligations présume le contrat noué dès l’accord des parties sur la chose et sur le prix, la matière du bail est plus complexe. Le loyer n’est qu’un des éléments essentiels qui détermine la volonté des parties. Au-delà de la chose louée elle-même, d’autres éléments doivent également faire l’objet d’un consensus, aussi importants que la durée du contrat, la possibilité pour le locataire de sous-louer le bien, les facultés de résiliation anticipée, etc. Tant qu’il n’y a pas d’accord sur l’ensemble de ces éléments substantiels du contrat, nul bail n’est conclu. Pour d’autres, un accord sur le prix et la chose suffit pour forger la convention . Du reste, le retrait, du projet de loi initial, des termes "à titre informatif" (accolés à l’obligation d’affichage du loyer) peut s’analyser comme l’aveu du caractère contraignant d’une offre locative qui, à partir de maintenant, est obligatoirement assortie du prix. Tout dépend en fait, pour trancher ce débat, du poids que les parties attachent à ces différents paramètres dits périphériques (durée du bail, sous-location, résiliation anticipée, etc.). À côté des éléments "objectivement essentiels" que sont le loyer et la chose louée, les cocontractants peuvent tenir certaines clauses pour "subjectivement essentielles", ce qui fait automatiquement rentrer celles-ci dans le champ contractuel. Il suffit qu’une des parties considère, pour elle-même, tel élément primordial (et le fasse savoir à l’autre) pour que l’accord doive expressément le prendre en considération. Il incombe dès lors au juge la délicate tâche d’évaluer, dans chaque cas d’espèce, l’importance accordée par les cocontractants aux différents volets de la relation contractuelle. Il est sûr en tout cas que l’affichage obligatoire du loyer a pour conséquence désormais d’interdire de négocier un prix à la hausse, empêchant par exemple un bailleur peu scrupuleux d’écarter un individu qu’il juge indésirable au motif qu’il a un autre candidat disposé à débourser davantage (ou, plus simplement, parce qu’il désire faire jouer la surenchère pour départager des candidats). Une fois rendue publique, l’offre locative — qui dorénavant mentionnera le prix — doit être qualifiée de "ferme" et ne saurait, partant, être rétractée unilatéralement. Signalons cependant que le bailleur a toujours le droit, quand bien même un candidat locataire déclarerait adhérer à l’intégralité des clauses du bail, de ne pas retenir l’individu en question pourvu qu’il le fasse sur une base objective et raisonnable, en lien par exemple avec la capacité contributive du candidat (eu égard au coût du logement brigué) ou encore avec la taille de la famille (par rapport à la configuration des lieux).
Enfin, une importante mise au point doit être faite concernant la portée de la nouvelle disposition en matière d’affichage du loyer. Contrairement à ce que laisse accroire une lecture trop rapide du prescrit légal, cette obligation ne s’applique que lorsqu’il y a "communication publique ou officielle" de la mise en location. Ce qui signifie que la nouvelle loi ne contraint nullement les individus désireux de donner leur bien à bail à divulguer urbi et orbi leur intention (et encore moins à claironner la hauteur du loyer). Ils pourront continuer à privilégier un proche par exemple, sans que publicité soit donnée à l’opération. Mais s’ils décident d’en avertir l’extérieur, alors le comportement tombe sous le coup de l’article 1716 nouveau du Code civil et le support matériel de l’annonce de mise en location doit impérativement révéler le montant du loyer et des charges communes.

3. État des lieux obligatoire

Auparavant, la rédaction d’un état des lieux était laissée à l’entière discrétion des parties. S’il en était dressé un, "contradictoirement et à frais communs", c’était à la demande d’une partie. Désormais, c’est "impérativement" que l’opération devra être faite. Cet état des lieux, par ailleurs, sera obligatoirement annexé au contrat de bail et soumis, comme ce dernier, à l’enregistrement. Visant à "préserver les parties des éventuels litiges liés aux dégâts matériels dans le bien occupé" , la mesure ne laisse cependant pas de questionner. Fallait-il pour ce faire modifier un régime qui, actuellement, fixe déjà des règles claires en la matière ? En effet, le défaut d’état des lieux entraînait jusqu’à présent la présomption — réfragable il est vrai — que le locataire restitue le bien dans l’état dans lequel il l’avait lui-même reçu en début de bail . À s’en tenir à l’objectif affiché par le législateur, le prescrit nouveau ne risque-t-il pas de susciter davantage de conflits d’interprétation que le régime précédent ? Quand on sait par ailleurs que l’état des lieux est souvent rédigé par un — ou plusieurs — expert(s) , traditionnellement rémunéré(s) à parts égales par les cocontractants , on réalise que cette obligation nouvelle risque d’ajouter une charge financière supplémentaire peu compatible avec l’engagement du législateur de faciliter l’accès au logement des plus défavorisés.
Superflue, la nouvelle disposition semble l’être d’autant plus qu’aucune sanction spécifique n’est attachée à sa méconnaissance. La présomption continuera à jouer en faveur du locataire en absence d’état des lieux. Voilà dès lors qui ne va pas incliner le locataire à déférer à la nouvelle obligation. Essayerait-il de l’y contraindre, et le bailleur devra faire appel au juge de paix , ce qui compliquera — et retardera — encore la procédure. Le prescrit nouveau n’offre en tout cas rien de plus au bailleur (ni incitant, ni moyen de pression supplémentaire) que ce que ce qu’il pouvait déjà revendiquer avant. Nous voilà donc en présence d’une obligation qui est censée profiter principalement au bailleur mais dont la "sanction" de l’inexécution bénéficie exclusivement au preneur ! Sans doute faut-il voir derrière cette singularité le souci des autorités de ne point pénaliser trop les locataires (même si l’état des lieux n’est pas, contrairement à une opinion répandue, à leur entier désavantage ), dans un mouvement de rééquilibrage des contraintes peut-être courant en politique mais guère orthodoxe, ici, sur le plan juridique. Au minimum, il conviendrait, pour la cohérence du système, que l’éventuel avenant à l’état des lieux soit, lui aussi, soumis à l’enregistrement, ce qui n’est actuellement pas prévu.


4. Références aux normes régionales de qualité

On le sait, la loi relative au bail de résidence principale requiert du bien loué qu’il réponde "aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d’habitabilité", lesquelles ont été arrêtées le 8 juillet 1997 par le Roi. Depuis, une donne juridique majeure est intervenue : chacune des régions du pays a adopté son code du logement, axé en garde partie sur la question de la qualité de l’habitat . Jouissant d’une pleine compétence en ce qui concerne le logement , les Régions sont habilitées par voie de conséquence à régir la question de la salubrité . Il en résulte fatalement un entrecroisement des prérogatives, l’autorité fédérale (restée compétente en matière de bail) et l’entité fédérée promulguant chacune, en parallèle, une éventail de règles de qualité. Le même logement loué doit dès lors satisfaire, simultanément, à des normes — parfois contradictoires... — émanant de niveaux de pouvoir différents. Soucieuses quoi qu’il en soit de donner une pleine effectivité à leurs prescriptions, les Régions ont veillé à subordonner — à des degrés divers — la mise en location d’un bien à l’obtention préalable d’un "permis de location" qui atteste du bon état des lieux . Signe en tout cas de l’importance attachée à celles-ci, les normes régionales ont été déclarées d’ordre public par la jurisprudence et la doctrine. Partant, l’absence d’un permis de location a des conséquences civiles très fortes puisqu’elle entraîne d’ordinaire la nullité du bail . À titre de comparaison, le label d’ordre public ne coiffe nullement les dispositions de la loi du 20 février 1991 sur les baux de résidence principale (même si le point est sujet à controverse ) ; celle-ci vise avant tout à protéger les intérêts privés des bailleurs et, principalement, des locataires.
L’ensemble de ces raisons amène à penser que, contrairement à ce que soutiennent certains , le juge de paix intervenant en matière de bail de résidence principale ne saurait se comporter en étranger par rapport à la réglementation régionale. Certes, les règles instituées par les codes régionaux du logement appellent, en cas de manquement, des sanctions spécifiques, situées hors de l’orbite du droit civil, ressortissant à la sphère administrative (retrait de permis, déclaration d’inhabitabilité) et pénale (amende, emprisonnement) et mises en œuvre par une autorité extra judiciaire . Il n’empêche, le sceau d’ordre public revêtu par les réglementations régionales confère à la nullité un caractère absolu, empêchant par là toute confirmation par le preneur (celui-ci n’a donc d’autre possibilité que d’évacuer, incontinent, les lieux quand bien même il désirerait malgré tout y demeurer) et, à la fois, contraignant le juge de paix à soulever d’office la nullité.
En ce qui concerne donc la qualité des logements, les réglementations régionales et fédérales sont intimement intriquées (sans que la Cour d’arbitrage d’ailleurs y trouve à redire sur le plan de la répartition de compétences, en dépit du fait que le permis de location régional ajoute de facto une condition nouvelle à la mise en location d’un bien, matière réservée pourtant au législateur fédéral). C’est naturellement dès lors qu’il convenait d’adapter la loi du 20 février 1991 au donné régional. Si le bien loué doit toujours répondre aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d’habitabilité édictées par l’autorité fédérale, cela doit désormais se faire "sans préjudice des normes relatives aux logements établies par les Régions dans l’exercice de leurs compétence". Et la loi du 25 avril 2007 de préciser que ces "conditions minimales" sont "impératives" (et, du reste, "obligatoirement annexées au bail"). La loi pèche cependant par imprécision puisqu’il est malaisé de savoir si ces "conditions minimales", appellation que l’on ne retrouve ni dans les normes régionales ni dans les règles fédérales, visent plutôt les premières, les secondes, ou les deux.
Jusqu’ici, en fait, les juges ne mobilisaient les réglementations régionales qu’à titre incident, lorsqu’il s’agit d’annuler un bail afférent à un logement dépourvu de permis de location . Maintenant que la loi fédérale renvoie elle-même auxdits critères régionaux, les magistrats n’auront d’autre choix que de les prendre également comme étalon dans l’appréciation de la qualité du bien loué. "Le juge [...] dispose à présent de normes de référence supplémentaires pour apprécier si un logement litigieux est conforme aux normes minimales relatives à un logement décent", confirme Jérôme Sohier. Et, en cas de manquement, c’est la nullité absolue qui s’appliquera. Cette sanction sera d’autant plus fréquente que, globalement plus sévère comme on le verra , la réglementation régionale contient bien souvent déjà (et dépasse) les normes "élémentaires" de qualité décrétées par l’arrêté royal du 8 juillet 1997. C’est dire l’ampleur de la révolution qui s’annonce (en théorie), et dont le législateur n’a sans doute pas pris l’exacte mesure. Quoi qu’il en soit, l’option assurément "humaine" — résolution judiciaire ou bien maintien dans les lieux avec exécution en nature — aménagée par le législateur fédéral au bénéfice du locataire confronté à un problème de salubrité pourrait bien ne plus trouver à s’appliquer que dans un nombre très restreint de cas.
Quelle est, au final, la portée véritable de l’insertion dans le Code civil d’une pareille référence aux critères régionaux de qualité ? On ne peut pas dire que celle-ci ressorte clairement de la loi ou des travaux préparatoires. À nos yeux, il ne s’agit en tout cas pas de dépouiller les normes régionales de leur caractère d’ordre public dans le but vain de les aligner sur le statut simplement impératif des règles fédérales de qualité ; les mettre ainsi sur le même plan dans la nouvelle loi et proclamer indistinctement qu’elles sont "impératives" ne va pas d’ailleurs sans créer une certaine confusion. En tout état de cause, ce "ravalement" de statut ne saurait nullement s’envisager dans la mesure où les règles régionales sont sanctionnées pénalement, ce qui leur confère un caractère d’ordre public par la force des choses. À notre estime dès lors, la nouvelle loi sert surtout à faire prendre conscience aux juges chargés de mettre en œuvre la loi sur les baux de résidence principale que la qualité du bien loué ne s’apprécie plus à l’aune exclusive des standards fédéraux. En cas de méconnaissance du prescrit régional, ceux-ci sont tenus d’actionner la nullité de plein droit . La loi du 25 avril 2007 sert alors d’opportune "piqûre de rappel". Cette évocation est d’autant plus importante que les normes fédérales, qualifiés d’ "élémentaires" par la loi du 20 février 1991 elle-même, se contentent délibérément de fixer un seuil minimal de qualité (et ce, afin de ne point trop empiéter sur les compétences des entités régionales), à charge pour les Régions de relever ce seuil, ce qu’elles se sont empressées d’ailleurs de faire, parfois considérablement. Il ne serait pas illogique dès lors que les juges suivent le mouvement, quitte, vu la complexité de la matière, à ce qu’ils recourent aux services régionaux d’inspection de la qualité des biens pour disposer d’une appréciation éclairée sur l’état du logement pris en location.

5. Caractère impératif conféré à la répartition des réparations locatives

Conclu pour une durée plus ou moins longue, le bail requiert souvent que l’on apporte au bien loué l’une ou l’autre réparation pendant l’exécution du contrat. Jusqu’à présent, une très large autonomie était laissée aux parties dans la répartition de celles-ci. Certes, le Code civil prévoit bien que "toutes les réparations qui peuvent devenir nécessaires, autres que les locatives" sont à charge du bailleur (1720 al. 2). En écho, l’article 1754 du même Code répond que "les réparations locatives ou de menu entretien dont le locataire est tenu, s’il n’y a clause contraire, sont celles désignées comme telles par l’usage des lieux", tout en dressant une liste — non limitative mais passablement obsolète — de réparations qui relèvent normalement de la responsabilité du preneur. Situées toutes deux dans le droit commun du bail, ces dispositions sont vouées, à ce titre, à souffrir les dérogations conventionnelles que leur caractère supplétif autorise. Las, on abusa de cette liberté contractuelle, certains bailleurs se déchargeant complètement de leurs obligations sur le preneur. C’est ce déséquilibre trop souvent constaté par le législateur dans la distribution des réparations entre bailleur et preneur qui l’a motivé à remanier le régime actuel. La clé de répartition reste identique (au preneur les réparations locatives, le bailleur prenant à son compte le reste ), mais le législateur fige cette ventilation, en l’indexant d’un caractère impératif. Impossible, désormais, de déplacer la ligne de partage de cette summa divisio .
Rendre ainsi intangible la règle de partage des réparations n’est cependant pas sans risque dans la mesure où il n’existe pas de liste réglementaire un tant soit peu complète — et à jour — des réparations à charge du preneur (étalon en fonction duquel, pour rappel, se définiront en négatif les obligations du bailleur en ce domaine). Avec le temps, les cours et tribunaux ont certes développé une jurisprudence étoffée et nuancée , mais maintenant que le principe de répartition des réparations est coulé dans le bronze de la loi, il s’agit de rendre la matière univoque et de la soustraire autant que faire se peut aux interprétations divergentes. Raison pour laquelle la loi du 25 avril 2007 a décidé de confier au Roi le possibilité (et non l’obligation) d’arrêter une telle liste de réparations. Mais, ô surprise, ce sont les réparations "autres que les locatives", c’est-à-dire celles qui incombent au bailleur, qui vont ainsi être couchées par écrit, alors même qu’elles forment la catégorie résiduelle du nouveau régime (en ce que tout ce qui n’est pas du ressort du locataire échoit normalement du bailleur, comme on l’a vu). Dans la mesure par ailleurs où l’article 1754 du Code civil, maintenu intact, répertorie déjà — de manière indicative — les réparations attribuées au preneur, il serait absurde de dédoubler cette liste par une autre qui, elle, recenserait les réparations à charge du bailleur cette fois. Le principe même de la répartition résiduelle commande en bonne logique de ne retenir qu’une seule énumération. Quoi qu’il en soit, dans l’attente de l’adoption de cet arrêté royal, l’article 1754 du Code civil reste entièrement d’application, avec la casuistique jurisprudentielle y afférente.
Une dernière difficulté doit encore être soulevée. Cohérente par rapport à la volonté du législateur de rendre la répartition impérative, l’opération même de dénombrement des réparations (à charge du preneur ou du bailleur, peu importe pour notre propos ici) n’en représente pas moins une opération minée. Si le Roi en effet arrête une liste fermée, c’est-à-dire limitative, il s’interdit pour l’avenir de pouvoir y répercuter les évolutions des techniques et matériaux de construction, sauf à devoir retoucher à chaque son texte. Adopterait-il en revanche une liste ouverte, que resurgiraient aussitôt les mêmes difficultés interprétatives qu’aujourd’hui (cette réparation, non reprise par la liste, relève-t-elle du bailleur ou preneur ?). Exhaustive ou simplement indicative, l’idée de la liste unique est donc piégeuse. Pour sa part, le système de la double liste est plus dangereux encore puisque le Roi risquera toujours d’oublier un élément de réparation qui, dans un dispositif non résiduel de répartition comme celui-ci, risque de ne pouvoir être pris en charge par personne (ceci, sans compter les éventuelles contradictions entre les listes). Que le Roi mette dès lors soigneusement en balance les avantages et inconvénients des différentes formules avant de s’atteler au travail de rédaction.
Relevons, enfin, que la reconnaissance expresse d’un caractère impératif aux réparations mises à charge du bailleur ne met nullement en péril la pratique — guère usitée il est vrai — du bail de rénovation par lequel le preneur effectue à ses frais, contre quelque avantage , des travaux imputables à son cocontractant.

6. Annexe standard au contrat de bail

On le sait, la non connaissance par les justiciables d’une législation certes toujours plus complexe et en inflation constante hypothèque gravement la bonne application du droit. Il ne sert à rien de sophistiquer toujours plus la loi si, à la base, les parties continuent par contrat d’y contrevenir, que ce soit par ignorance ou de manière délibérée. À peine de miner les efforts par lui entrepris en vue de modifier le régime du bail et rééquilibrer la relation locative, le législateur se devait parallèlement de faire œuvre pédagogique afin de mieux assurer la diffusion de son prescrit. Dont acte : désormais, le bail sera agrémenté d’une "annexe" supposée contenir une "explication des dispositions légales" . Si cette initiative didactique mérite incontestablement d’être saluée, l’annexe en question risque bien, au vu de sa longueur probable , de rebuter plus qu’elle n’éclairera. Il ne suffira par ailleurs pas de retranscrire dans le futur document le texte de loi tel quel (même s’il est bon assurément que les parties en disposent) ; des commentaires éclairés et succincts devront absolument le rendre compréhensible par les justiciables . Enfin, il serait bon que l’annexe soit fournie au locataire non pas une fois le bail signé (comme un vade-mecum qu’il emporterait chez lui après coup), mais au moment de la négociation pré-contractuelle elle-même. Il faut permettre au preneur de "peser" sur le contenu de la convention, afin que le bail ne soit plus un simple contrat d’adhésion. Les relations locatives n’en seront que plus stables, pour le plus grand profit du bailleur du reste.
Qui rédigera cette annexe ? Non pas le bailleur, comme il avait été envisagé dans un premier temps , mais bien une autorité publique : le Roi. Le texte qu’il composera ne sera pas pour autant uniforme à l’échelle du pays puisqu’il reprendra, pour la Région concernée, les normes de qualité édictées par ladite entité fédérée. Pour le reste, l’annexe devrait être standard. Il faut cependant regretter cet égard que l’énumération des matières incluses en annexe ne comprenne pas les normes fédérales de qualité.
Terminons par nous interroger, dans le silence conjugué de la loi et des travaux préparatoires, sur la sanction à appliquer au cas où le bailleur proposerait au preneur un contrat sans l’assortir desdites annexes (au moment naturellement où celles-ci auront été rédigées par le Roi). Il est peu souhaitable que la nullité frappe le bail, la présence d’annexes ne pouvant raisonnablement être considérée comme un élément essentiel à la conclusion de la convention. On pourrait cependant imaginer, à titre de sanction équitable, que l’enregistrement ne puisse se faire tant que ne sont pas soumises à cette formalité désormais gratuite, en sus du bail et de l’état des lieux, lesdites annexes, dûment paraphées par le locataire par exemple. Le bailleur défaillant s’exposerait dans ce cas à un départ prématuré du locataire sans préavis ni indemnité, ce qui devrait l’inciter à déférer au prescrit. Cette solution, toutefois, requiert qu’on inscrive expressément cette obligation nouvelle dans la loi (à l’instar de ce qu’on a fait pour l’état des lieux).

7. Une triple option pour la garantie locative

Sur la route de l’accès au logement, la garantie locative constitue l’obstacle chronologiquement premier et, pour les personnes à revenus modestes, un écueil financier redoutable puisque avant même de rentrer dans les lieux, il faut débourser l’équivalent de trois mois de loyer (maximum légal autorisé, et la norme en pratique). À cette somme, il faut fréquemment ajouter un premier mois de loyer, payable par anticipation, auquel s’additionnent éventuellement encore des frais de remise en état du bien quitté ainsi que des dépenses engagées pour dresser l’état des lieux du nouveau logement, tout ça dans un laps de temps ramassé. Quand on sait par ailleurs que le niveau des loyers a connu un renchérissement substantiel ces dernières années , on réalise le poids pécuniaire que représente pour certains ménages — pas spécialement précarisés — la constitution d’une garantie locative.
Conscients de ces difficultés souvent décisives, divers organismes publics ont mis sur pied des systèmes d’aides à la constitution de la garantie locative. Ainsi le Fonds du logement octroie-t-il des prêts à taux zéro à cet effet-là, tandis que le centre public d’action sociale, en plus de fournir lui-même la somme dans certains — rares — cas, peut délivrer des lettres de garantie ou des garanties bancaires par lesquelles lui ou respectivement une institution de crédit (Dexia en l’espèce) se porte caution solidaire du preneur envers le bailleur. S’ils ont pu atténuer les vicissitudes les plus aiguës, ces dispositifs n’accusent pas moins d’importantes limites. En ce qui concerne le Fonds du logement tout d’abord, la hauteur de la mensualité à acquitter reste importante dès lors que la durée de remboursement d’une garantie elle-même élevée — vu le niveau des loyers — est limitée au bail (or, les contrats de très courte durée prédominent largement dans la sphère de la précarité, quand contrat il y a). Quant à l’aide du C.P.A.S., elle a pour effet fâcheux de lester le candidat-locataire d’une charge stigmatisation tellement forte qu’elle incite souvent le bailleur à refuser un locataire considéré "à problème" pour lui préférer un individu complètement autonome sur le plan financier.
Dans ces conditions, il convenait d’imaginer de nouveaux mécanismes, ce que la loi du 25 avril 2007 a fait. La disposition relative à la garantie locative incarne d’ailleurs la mesure emblématique de la nouvelle loi sur les baux, celle en tout cas qui a focalisé le plus de critiques. Désormais, si les parties conviennent d’une garantie locative en espèces (rappelons que les actions et autres titres sont également autorisés, en dehors de tout cadre légal cependant ), le locataire — et lui seul — a le choix entre trois types de formules .
• Il peut tout d’abord, comme sous le régime antérieur, opter "pour un compte individualisé ouvert au nom du preneur auprès d’une institution financière" (entendez : il paie "cash"). Il n’est plus tenu alors de décaisser que deux mois de loyer au maximum (contre trois auparavant). Classiquement, les intérêts produits sont capitalisés au profit du preneur et le bailleur acquiert privilège sur l’actif du compte pour toute créance résultant de l’inexécution totale ou partielle des obligations du preneur. Outre la réduction de trois à deux mois de loyer dans ce cas-là (et dans ce cas-là seulement), l’innovation de la loi du 25 avril 2007 tient à ce qu’elle offre au preneur deux autres possibilités que le cash pour la constitution de la garantie locative, sans que le bailleur puisse exercer une quelconque contrainte sur ce choix.
• Ainsi, le locataire peut privilégier plutôt une "garantie bancaire qui permet au preneur de constituer progressivement la garantie". La loi n’étant ni spécialement claire, ni concise, quelques explications s’imposent. C’est la banque qui, concrètement, versera la garantie (de trois mois de loyer tout au plus) en lieu et place du locataire, à charge pour ce dernier de rembourser — sans intérêts débiteurs — l’institution financière par mensualités constantes pendant la durée du bail, avec un maximum de trois ans. Quel avantage la banque y trouvera-t-elle ? Dès lors que le locataire est astreint à s’adresser à l’institution financière dans laquelle il est déjà titulaire d’un compte (qui accueille ses revenus professionnels ou de remplacement), celle-ci trouvera là l’occasion de "fidéliser" son client puisque le changement de banque entraînerait pour le locataire l’obligation de rembourser immédiatement l’entièreté de la garantie. Par ailleurs, la banque gardera pour elle les intérêts — créditeurs — des sommes remboursées jusqu’à la reconstitution intégrale de la garantie avancée et ce, afin de se couvrir contre les risques de non paiement . Les intérêts ne commenceront donc à courir en faveur du locataire qu’au jour de l’apurement de la créance. En tout état de cause, les banques ne disposent que d’un marge de manœuvre réduite puisque, suivant la nouvelle réglementation, "une institution financière ne peut pas refuser cette garantie pour des raisons liées à l’état de solvabilité du locataire". D’ailleurs, la loi du 12 juin 1991 sur le crédit à la consommation n’est nullement d’application. On le voit, les banques n’ont guère le choix, elles sont tenues de faire l’avance.
• La troisième et dernière formule possible constitue une variante de la deuxième. C’est toujours une institution financière qui verse la garantie — de trois mois de loyer maximum également — sur un compte bloqué au nom du bailleur mais, ici, l’opération se fait à l’initiative d’un C.P.A.S., auprès duquel le locataire s’est adressé préalablement. Par convention conclue entre la banque et le centre public d’action sociale, ce dernier se porte caution au cas où le locataire défaillirait dans le remboursement. Il s’agit, en fait, d’une déclinaison du système existant de garantie bancaire organisé par le truchement de Dexia, que le législateur entend ici généraliser aux autres institutions financières. Pour éviter la stigmatisation du preneur, l’intervention du C.P.A.S. restera invisible vis-à-vis de l’extérieur. Tout ce que le bailleur verra, c’est l’argent déposé par une banque sur un compte bloqué, via un formulaire standard (qui s’applique indifféremment aux deuxième et troisième formules), c’est tout.
Passablement audacieux, ce nouveau système de constitution de la garantie locative n’en appelle pas moins diverses interrogations. La réduction de trois à deux mois de loyer, tout d’abord, est susceptible de fragiliser certains propriétaires pas spécialement en fonds. Leur "enlever" en une fois un tiers de la somme qui permet de s’immuniser contre l’ensemble des éléments d’inexécution contractuelle (non seulement les dégâts locatifs mais également les arriérés de loyer) n’est pas un acte anodin. Les moins aisés des bailleurs pourraient être mis en difficulté si d’aventure la relation contractuelle venait à se dégrader, singulièrement dans la mesure où la procédure judiciaire pour obtenir le départ d’un locataire en défaut de paiement (par exemple) prend déjà plusieurs mois, pendant lesquels ils sont privés de rentrées locatives. Une garantie de deux mois de loyer, dans ce cadre-là, c’est assurément peu. Rien n’y fit cependant, la forte mobilisation des propriétaires contre cette disposition phare de la loi nouvelle n’ébranla point un législateur déterminé dans sa résolution. Si nul ne contestait la nécessité de faciliter l’accès au logement des personnes à revenus modestes, il était peut-être possible cependant d’imaginer des solutions qui n’entament point la "couverture" du bailleur et qui, en revanche, proposent une solution identique pour tous, sans discrimination. Il convient à cet égard d’épingler plusieurs propositions de loi suggérant la création d’un "Fonds fédéral des garanties locatives". Dans un mécanisme intéressant de solidarité mutualiste, celui-ci aurait rassemblé l’ensemble des garanties versées par les locataires, cette très importante masse monétaire générant par elle-même des intérêts permettant au Fonds de faire sans peine l’avance au bailleur (3 mois de loyer dans tous les cas).
Par ailleurs, et c’est la seconde source d’inquiétude, le nouveau système a ceci de singulier qu’il revient à pénaliser les personnes les plus précarisées. En effet, les locataires incapables de payer deux mois de loyer comptant sont astreints alors à constituer une garantie équivalente à trois mois de loyer, certes de manière échelonnée. Des dérives sont également possibles : qu’est-ce qui pourrait empêcher les bailleurs qui ont les moyens de recourir tout de même au système de la garantie bancaire ? Échelonner le paiement (et éviter ainsi de mobiliser en une fois une somme importante) permet en effet de consacrer son argent à autre chose que la garantie locative. Que ce soit entre locataires (dont certains peuvent craindre qu’on va leur préférer ceux qui sont capables de payer cash immédiatement, indice d’une meilleure santé financière ) ou entre propriétaires (qui n’auront pas tous le même nombre maximal de mois de loyer à titre de garantie), il y a là comme un germe de traitement inégalitaire. Si rien ne dit que cette apparence de discrimination ne puisse pas, à l’examen, être considérée comme objective et raisonnable (le Conseil d’État n’a pas cillé par exemple), elle fournit en tout cas une ressource argumentative providentielle à ceux qui voudraient entreprendre la nouvelle loi devant la Cour d’arbitrage et, ainsi, faire peser une hypothèque sur le prescrit nouveau . En tout état de cause, il serait exagéré d’affirmer que la charge de stigmatisation a été entièrement dissipée puisque le recours par le preneur à une garantie bancaire (avec sous sans l’intervention du C.P.A.S.) reste indicatif d’un certain manque de liquidités.
Enfin, puisqu’il ne faut jamais exclure que les intentions les plus nobles conduisent, par effet pervers, au résultat inverse de celui qui était escompté, il n’est pas interdit de s’interroger sur les potentiels détournements de la mesure. En effet, le bailleur dont on a raboté d’un tiers sa couverture des risques locatifs pourrait bien, en retour, afficher une sévérité accrue dans le choix du preneur. En écrémant les candidats sur une base financière, il amenuisera d’autant en effet la probabilité d’avoir recours à une garantie désormais rétrécie. Ou alors, pour maintenir la garantie à son niveau pécuniaire antérieur, le bailleur sera éventuellement tenté de rehausser le loyer, ce qui rejoindra par ailleurs son éventuelle velléité de ne retenir que les locataires les plus solvables . En tout état de cause, le bailleur confronté au premier défaut de paiement pourrait bien hâter l’introduction d’une action en justice, escamotant ainsi la phase informelle de négociation — dite "de la dernière chance" — qui précède directement l’introduction de cette démarche officielle et ce, dans le seul but de contenir autant que faire se peut l’arriéré locatif et l’empêcher de prendre de trop grandes proportions. Et, par identité de motifs, le juge sera tenté de prononcer la rupture du contrat avec davantage de célérité, sans plus accorder d’éventuel délai de grâce (ce qu’il peut d’ordinaire faire sur pied de l’article 1244, al. 2, du Code civil).
On le voit, le système n’est pas exempt d’imperfections ; il reste, d’ailleurs, à parachever . Il faudra également à veiller à ne pas "pousser" au surendettement dès lors que le locataire pourrait être tenu en même temps par plusieurs remboursements (au cas où le contrat serait résilié anticipativement, contraignant ainsi le preneur à prendre un autre bien à bail tout en poursuivant la reconstitution de la première garantie). Au minimum, il faudra s’assurer que les institutions financières sollicitées, avec lesquelles un "accord-cadre" demeure d’ailleurs à conclure , jouent bien le jeu . Si une concertation a effectivement été organisée avec le secteur bancaire (une "demi-dizaine de réunions", ce qui reste peu ), ses résultats demeurent flous. Conscient en tout cas d’évoluer en terrain miné, le législateur a explicitement prévu une évaluation du dispositif de garantie bancaire un an après son entrée en vigueur. Il se ménage ainsi la possibilité de rectifier le tir pour, le cas échéant, "organiser une garantie publique pour couvrir les garanties octroyées par les institutions financières à certaines catégories de locataires qu’Il définit, selon les modalités de financement qu’Il définit". Chacun sait cependant qu’une évaluation, même négative, aboutit rarement au retrait de la mesure litigieuse. Mais n’anticipons pas et gardons-nous à ce stade de tout procès d’intention.

8. Bail écrit obligatoire

Jusqu’à présent, les parties pouvaient conclure le contrat de bail soit par voie orale, soit en couchant leur accord sur papier. "On peut louer ou par écrit, ou verbalement", dispose le droit commun du bail (art. 1714 du Code civil. En ce qui concerne toutefois le bail de résidence principale spécifiquement, plusieurs restrictions sont apportées, des œuvres de la loi du 20 février 1991. Tant le bail inférieur ou égal à trois ans que le contrat de plus de neuf ans doivent obligatoirement être passés par écrit. L’objectif est à la fois de soumettre le bien qui accueille le siège principal des activités d’un individu au régime normatif le plus explicite possible, et d’ériger le bail de neuf ans en modèle résiduel ou supplétif, qui s’applique dès que les parties n’ont pas prévu de transcrire leur accord de volonté. Il s’en infère une conséquence importante : l’absence de bail écrit ne signifie aucunement l’absence de bail de tout court. Si tant est qu’on puisse prouver que les consentements ont bien été échangés par oral à propos d’un logement déterminé, la loi relative aux baux de résidence principale s’applique — quasi — intégralement, et sur la base d’un contrat de neuf ans.
Las, des abus ont été constatés à propos du bail verbal (résiliations anticipées sans préavis ni indemnité, augmentations subites de loyer en cours de contrat, etc.), les parties nourrissant parfois la fâcheuse tendance dans ce cas à se sentir déliées du prescrit légal, pourtant impératif. Un accord de volontés ne saurait être récusé ou modifié unilatéralement quand bien même il aurait été décidé par oral. En vue de remédier à ces difficultés, la loi du 25 avril 2007 ne fait pas dans le détail puisqu’elle supprime purement et simplement la possibilité de recourir au bail verbal. Et l’interdiction ne se limite pas aux biens accueillant la résidence principale du preneur ; elle s’applique aussi à ’la chambre destinée au logement d’un ou plusieurs étudiants" . Par ailleurs, ledit bail écrit ne saurait être rédigé de manière complètement discrétionnaire ; un certain nombre de mentions (formant le cœur de l’accord) doivent obligatoirement y apparaître.
Que se passe-t-il en cas de défaut d’exécution, si l’un des cocontractants rechigne donc à couler les engagements pris dans un écrit ? Dans les huit jours d’une mise en demeure signifiée par voie recommandée ou pour exploit d’huissier, la partie "la plus diligente" pourra "contraindre l’autre partie par voie procédurale s’il échet à dresser, compléter ou signer une convention écrite [...] et requérir si besoin que le jugement vaudra bail écrit" . Quelles sont les implications concrètes de ce nouveau dispositif ? Suivant les travaux préparatoires , heureusement plus explicites que le texte de loi, le juge de paix, saisi suivant les règles procédurales traditionnelles en matière de bail, sommera la partie défaillante de s’exécuter dans un délai déterminé. Pour lui faciliter la tâche, il glissera au bailleur récalcitrant un projet de contrat déjà écrit, reçu des mains du demandeur ou qu’il aura établi lui-même sur la base des éléments entendus à l’audience. Dès lors cependant que le magistrat ne peut pas contraindre physiquement le défendeur à apposer son paraphe sur le document présenté devant lui, il est libre de rendre un jugement tenant lieu de bail écrit puisque celui-ci persiste dans son refus de déférer à une obligation de facere . Le cas échéant, des dommages et intérêts pourront, en sus, être accordés.
Voici donc le juge investi de la mission de donner une forme écrite à un pacte passé par oral. Il devra cependant bien se garder de créer lui-même, de toute pièce, un contrat de bail ex nihilo, alors qu’une des parties par exemple n’a jamais entendu se lier par convention. Son office est donc strictement limité à la simple transcription d’un accord préexistant, prouvé par toute voie de droit. C’est ainsi que le projet de loi a été complété afin de préciser : "la compétence du juge est limitée par l’existence préalable d’un contrat oral entre les parties". Pour autant, la démarche ne sera pas passive, tant s’en faut. Dans un exercice proche de la maïeutique (et en tout cas inédit pour lui), le magistrat devra faire dire par les parties les éléments essentiels de leur accord de volonté, à charge pour lui de les aider à les mettre sur papier ou, in fine, de le faire à leur place. Par ailleurs, il n’hésitera pas à exploiter ses prérogatives légales d’investigation, qu’il conserve intactes dans cette nouvelle procédure, en vue de récolter des informations sur les éléments constitutifs du bail.
En présence d’un texte quelque peu lacunaire, diverses interrogations restent toutefois en suspens. Dans quel délai la partie intéressée devra-t-elle saisir le juge de paix aux fins de dresser un bail écrit ? Le cocontractant qui ne ferait pas diligence sera-t-il autorisé, plusieurs années après le début du bail par exemple, à recourir à la justice ? Et quelle sera la valeur d’un bail oral dont aucune des parties n’aura demandé en justice la transcription forcée : la nullité de plein droit, comme le pense le Conseil d’État ? Que se passera-t-il concrètement si est porté devant le juge de paix un contentieux locatif classique sans qu’à cette occasion soit requise par les parties la transcription ? Le magistrat pourrait-il d’autorité transformer le bail en contrat écrit ? Ou au contraire, pour peu que la disposition soit reconnue d’ordre public, le magistrat devra-t-il soulever d’office la nullité ? Ou alors, dernière hypothèse (alimentée par les travaux préparatoires ), aucune sanction — autre que le recours au juge de paix — n’est associée au dispositif, mais on perçoit mal alors ce qui inclinerait les parties à passer à l’écrit, surtout quand on connaît les appréhensions nourries par certains locataires soucieux de ne pas "déplaire" à leur propriétaire, par peur d’éventuelles mesures de "rétorsion". On le voit, des zones d’ombre subsistent.
Quel jugement, en définitive, porter sur l’obligation nouvelle du bail écrit ? Tout d’abord, la mesure a cette vertu indéniable de clarifier les droits et obligations des parties, ce qui n’est pas négligeable dans un contexte où les accords verbaux sont souvent flous et présentent un contenu des plus sommaire, propice à bien des excès. Que le législateur garde cependant bien à l’esprit qu’en rendant obligatoire le bail écrit, il ne conforte pas nécessairement la position du preneur. Comme déjà dit, le bail verbal n’évolue aucunement en marge de loi. Il est bel et bien soumis à la plupart des dispositions — impératives — de la loi du 20 février 1991 (garantie locative, sous-location etc.), de sorte qu’il n’est pas correct d’affirmer que les parties liées entre elles par un bail oral "n’ont pas de protection" . Mieux : sa durée s’élève d’office à neuf ans, alors qu’en matière de bail, c’est le contrat — obligatoirement écrit — de trois ans ou moins qui prévaut largement dans la pratique (et ce, contre l’esprit de la loi sur les baux de résidence principale qui envisageait le bail de longue durée comme la norme et tenait le bail de courte durée pour l’exception). De surcroît, le montant du loyer ne saurait, durant ces neuf années, être assujetti à l’indexation dès lors que cette revalorisation ne peut se faire qu’ "à condition que le bail ait été conclu par écrit". Certes, les abus constatés sur le terrain méritaient d’être combattus, mais fallait-il modifier la réglementation pour ce faire, sachant notamment que sur les deux points soulevés ci-dessus (durée du bail et indexation), la situation du locataire — désormais tenu par un écrit — ne s’en trouve pas forcément améliorée ? N’est-ce pas plutôt sur le plan de l’effectivité du droit et de l’accès à la justice qu’il aurait fallu dès lors agir ? Rappelons, plus généralement, les baux verbaux représentent une réalité relativement marginale en Belgique (5% de l’ensemble des baux en cours). Enfin, rendre obligatoire le bail écrit sans, parallèlement, fournir un modèle de bail-type aux cocontractants ouvre la porte à d’autres dérives (du genre : contrats d’adhésion léonins). La partie faible au contrat le restera quand bien même l’accord devra être couché sur papier, et il n’est pas sûr que la présence d’une annexe explicative au bail puisse véritablement rééquilibrer la relation locative. "Rien n’établit que l’écrit [...] serait plus favorable pour le locataire que le bail verbal qui le liait antérieurement sous le contrôle du juge de paix", met d’ailleurs en garde le Conseil d’État, qui pointe également deux autres risques : l’accroissement de l’arriéré judiciaire et la disparité de traitement de situations comparables d’un canton judiciaire à un autre . Ces différentes anomalies, en fait, s’éclairent d’elles-mêmes dès lors qu’on prend conscience que la suppression du bail verbal, à côté du but annoncé, poursuit également un autre objectif. Ainsi que le reconnaît la Ministre de la Justice elle-même, il s’agissait par là de donner consistance à une mesure — l’enregistrement du bail — décidée quelque mois auparavant ; difficile en effet d’enregistrer un bail verbal. Pour asseoir le succès et l’effectivité de cette action emblématique, il convenait d’imposer l’écrit, fût-ce au prix de l’une ou l’autre incongruité. Signalons cependant qu’il aurait alors été opportun au minimum, avant d’ériger l’écrit en norme, d’examiner la situation en France, un des rares pays où le bail oral est banni .


9. Champ d’application et statut des nouvelles dispositions

Les nouvelles normes en matières de bail succinctement décrites, il reste encore à voir à quels types de baux — de résidence principale ou autre(s) — elles s’appliquent (champ d’application ratione materiae). Par ailleurs, les contrats à venir sont-ils les seuls à tomber sous le coup de la loi du 25 avril 2007, ou les conventions déjà conclues au jour de l’entrée en vigueur du nouveau régime sont-elles également touchées (champ d’application ratione temporis) ? À la question relative au champ d’application matériel, la réponse varie suivant la disposition visée. Pour ce qui est de l’affichage du loyer tout d’abord, l’obligation s’attache à tout bien "affecté à l’habitation au sens large". Conjugué au fait que la nouvelle disposition est insérée dans le droit commun du bail (art. 1716 nouveau du Code civil), le libellé du texte de loi donne à voir un champ d’application extrêmement étendu, qui couvre aussi bien les baux de résidence principale que les contrats afférents à un logement de vacance, à un logement de fonction, à une résidence secondaire, les contrats d’hébergement précaire, les kots d’étudiant,... ce que confirment du reste les travaux préparatoires . En bonne logique, les logements sociaux devraient, eux aussi, être soumis au prescrit nouveau, ce qui n’ira toutefois pas sans difficultés dès lors que le loyer y est directement tributaire de la hauteur des revenus du locataire et, partant, ne saurait être connu à l’avance . En ce qui concerne maintenant l’état des lieux obligatoire, le raisonnement est identique : la localisation de la mesure au cœur du droit commun du bail lui confère le même champ d’application élargi. Toutes les autres dispositions, pour leur part, sont cantonnées aux baux de résidence principale, sauf le bail écrit qui, lui, touche en sus les chambres d’étudiant.
Pour ce qui est maintenant du champ d’application dans le temps des nouvelles dispositions en matière de bail, la solution, ici, est uniforme : la loi n’agit que pour l’avenir. Seuls les contrats à signer sont tenus de respecter le prescrit nouveau. En ce qui concerne la contrainte du bail écrit, il avait été question dans un premier temps de soumettre également les contrats existants à l’obligation nouvelle, avec un délai de six mois pour transposer le bail en cours. L’idée cependant avait fait craindre d’emblée au Conseil d’État une "situation de non droit" à l’expiration de la période transitoire dès lors qu’une nullité de plein droit devait frapper le bail non transcrit au terme du délai. Révisant sa copie, la Ministre de la Justice a tenu à préciser alors que ledit contrat, lors de cette échéance, tombera plutôt sous le coup du droit commun du bail. Cependant, déchoir ainsi le bail oral non retranscrit du bénéfice la protection de la loi sur les baux de résidence principale revenait à léser le preneur puisque que la loi du 20 février 1991 se montre davantage protectrice des intérêts du locataire que ne le sont les articles 1714 et suivants du Code civil, de droit supplétif qui plus est. Ces obstacles successifs ont conduit in fine le législateur à renoncer à son intention de transformer les baux oraux existants en conventions écrites... mais pas entièrement. L’alinéa litigieux fut bien supprimé mais, dans un amendement non dépourvu d’équivoque, il est désormais stipulé : "Sans préjudice des alinéas 2 et 3 [qui consacrent la possibilité pour la partie diligente de saisir le juge en vue de faire établir le bail écrit], les baux oraux conclus avant l’entrée en vigueur du présent article restent soumis à la présente section [entendez : la section du Code civil relative aux baux de résidence principale]" . Deux éléments, potentiellement contradictoires, doivent s’inférer de cet amendement. L’absence de référence à l’alinéa premier (qui impose l’écrit) soustrait de facto les baux existants à l’obligation nouvelle, lesquels baux, prend soin de préciser la loi, continueront dès lors à être régis par la réglementation relative aux baux de résidence principale. Par la mention toutefois des alinéas 2 et 3, la loi du 25 avril 2007 persiste à conférer à la partie diligente la faculté de saisir le juge de paix. Les cocontractants sont ainsi autorisés à faire appel à la justice pour obtenir l’exécution forcée d’une obligation qui n’existe plus ! On le voit, l’ambiguïté est de mise.
Pour terminer, un mot encore sur le statut de ces nouvelles normes en matière de bail. C’est simple, les différentes dispositions portées par la loi du 25 avril 2007 sont, toutes, de droit impératif ; aucune dérogation n’est dès lors admise.


10. Appréciation finale de la réforme : le verre à moitié vide ou à moitié plein ?

Quelle appréciation porter, en guise de conclusion, sur la réforme du bail introduite par la loi du 25 avril 2007 ? Comme Janus, la nouvelle réglementation affiche un visage double. D’un côté, divers éléments positifs sont incontestablement à mettre au crédit du législateur, en commençant par le fait que la promesse de revoir le régime des baux a bien été tenue (alors que d’autres lois n’ont pas pu, elles, être votées avant la fin de la législature ). Par ailleurs, la coalition a pris ses responsabilités, n’hésitant pas à adopter des mesures tranchées (comme la réduction de la garantie locative ou la suppression du bail verbal), au risque de s’aliéner certaines franges de l’électorat. Résultat : la réforme d’aujourd’hui va au moins aussi loin que la précédente (la loi du 13 avril 1997). Mise en chantier relativement peu de temps après l’entrée en vigueur de la loi Wathelet, cette réforme s’était, pour l’essentiel, concentrée sur le bail de résidence principale, dont il convenait d’affiner le régime suite aux premiers pas du prescrit sur le terrain. Ici, l’ambition est autre. Il s’agit moins d’apporter des réglages à une loi qui, globalement, a fait ses preuves, que de prendre en compte les difficultés d’accès au logement qu’éprouvent une fraction grandissante de la nation. La visée est plus sociale en quelque sorte.
Pour autant, et c’est la face plus sombre de Janus que l’on explore ici, la présente loi reste en deçà des attentes qu’elle avait suscitées. Signalons tout d’abord, sur le plan méthodologique, que l’accord de majorité de 2003 avait explicitement prévu "d’évaluer la loi sur les baux" en prélude à une éventuelle révision. L’exigence se comprend sans peine, s’agissant d’une matière aussi cruciale que celle du bail, qui concerne pas moins de la moitié de la population belge (bailleurs et preneurs cumulés). Las, aucune exercice un peu systématique d’évaluation n’a été engagé, de sorte que c’est dépourvu d’une base scientifique solide que le législateur a entrepris de retoucher une loi dont l’équilibre interne est pourtant le gage — et la condition sine qua non — du succès. En tout état de cause, les autorités publiques n’auraient jamais eu le temps de procéder à l’évaluation promise dès lors qu’on a attendu la dernière ligne droite de la législature pour mettre le chantier en route. Dans le même registre, il faut déplorer qu’aucune concertation n’ait été organisée avec les premiers intéressés que sont les propriétaires et les locataires (et les communes en ce qui concerne l’affichage du loyer). C’est que, l’enchâssement des nouvelles normes relatives au bail dans une imposante législation dite programme et "portant des dispositions diverses" a pour effet fâcheux de dispenser le législateur de consulter les acteurs de terrain, faute de temps . À titre de comparaison, la réforme de 1997 a pu bénéficier du travail préparatoire intense abattu par une commission scientifique ad hoc, tout en s’est adossant sur un patient et minutieux exercice de concertation .
Ce n’est donc peut-être pas un hasard si cette loi-ci, schématiquement, suscite le mécontentement au sein de chaque camp. Pour l’essentiel, les propriétaires reprochent à la nouvelle législation d’avoir raboté de manière brutale la garantie locative . En ce qui les concerne, les locataires se montrent extrêmement déçus de ce que la loi délaisse le front principal à leurs yeux : le prix de la location. Rien n’est prévu en effet pour encadrer les loyers (pourtant de compétence fédérale), alors que la ministre en charge du dossier s’y était engagée à plusieurs reprises, par voie de presse notamment. Du reste, le gouvernement, dans sa déclaration du 17 octobre 2006, avait expressément annoncé des mesures en la matière . L’observateur extérieur y a d’autant plus cru que plusieurs députés de la majorité avaient, dans un mouvement que l’on croyait coordonné, initié une procédure parlementaire en vue de réglementer les loyers, sans résultat toutefois . Fustigeant ces effets d’annonce, les locataires dès lors ne voient dès lors dans la nouvelle loi que des "mesurettes" s’attaquant à des "détails" . D’ailleurs, les propriétaires reconnaissant eux-mêmes avoir "échappé au pire". Si donc, pour certains, le verre est à moitié plein, d’autres manifestement le tiennent pour à moitié vide (au mieux). En tout cas, si c’est bien une "obligation de résultat" que le législateur s’est imposée dans la résorption de l’exclusion sociale, ce n’est sans doute pas cette loi-ci qui apportera la contribution décisive.
Sur un autre plan, le Parlement de cette fin de législature semble tomber dans un travers particulier qui consiste à déployer des normes dans un but autre que celui devrait normalement leur être attaché. On a déjà vu que l’enregistrement obligatoire du bail à charge du seul bailleur, acquis par la loi du 27 décembre 2006, visait moins à protéger le locataire qu’à constituer une base de données sur les loyers. Ici également, des soupçons d’instrumentalisation se font jour. Ainsi, l’affichage du loyer est officiellement investi de la mission de renforcer la lutte contre les discriminations alors même que la Belgique dispose déjà d’une loi spécifique pour ce faire , que le législateur vient d’ailleurs de remplacer par une autre et qui s’annonce autrement dissuasive. Du reste, la grande majorité des annonces locatives, surtout dans les journaux ou sur internet, sont déjà assorties du montant du loyer. L’état des lieux obligatoire, pour sa part, élargit opportunément le champ de la centralisation des données par l’administration de l’enregistrement, laquelle pourra bientôt disposer d’autres éléments que le prix de la location, ce qui ne manquera pas de conforter son statut. Dans la ligne, le bail écrit a été imposé dans le but notamment de rendre plus cohérente l’obligation d’enregistrement du contrat. Quant aux annexes explicatives, elles peuvent s’analyser comme un pis-aller en l’absence de bail-type. Si, enfin, le législateur a décidé de resserrer la garantie locative, c’est entre autres parce qu’il fallait bien faire un geste financier en direction du locataire, faute de toucher au principe de l’autonomie contractuelle — quasi absolue — en matière de fixation des loyers. Les différentes mesures adoptées ne sont pas bonnes ou mauvaises en soi ; c’est leur articulation avec l’objectif général les sous-tendant qui, parfois, se révèle problématique.
On terminera, enfin, en relevant que la loi du 25 avril 2007 institue un nouveau type de droit, dépourvu de sanction. Ainsi, on distingue mal ce que risquent les parties qui se seraient concertées pour contourner l’obligation du bail écrit. L’état des lieux par ailleurs reste entièrement opposable aux parties en dépit d’un non enregistrement et, plus fondamentalement, l’absence même d’état des lieux n’a d’autre conséquence que de replacer les cocontractants dans le régime antérieur, basé sur la présomption d’une remise des lieux loués dans l’état de leur réception. Pour sa part, l’effectivité de l’affichage du loyer reste aléatoire en ce qu’elle dépend intégralement de l’action — ou de l’inaction... — éventuelle des instances locales, lesquelles n’encourent aucune sanction en cas d’inertie prolongée. Au demeurant, le bailleur reste entièrement libre de ne procéder à aucune communication publique de mise en location, ce qui l’exonère de facto de l’obligation de mentionner le loyer. Pas davantage, les banques réfractaires à l’idée de constituer — sans intérêt — la garantie locative ne risquent quelque chose semble-t-il, au vu du texte à tout le moins. Enfin, le bail qui serait dépourvu d’annexe (laquelle est dénuée par ailleurs de toute valeur impérative ) ne paraît pas être voué à l’annulation.
Au minimum, que le législateur, qui a négligé l’évaluation ex ante, veille dès lors à se concentrer sur l’évaluation ex post dans les prochains mois et tâche de recueillir des indications empiriques précieuses sur l’application de son prescrit sur le terrain pour, le cas échéant, parachever son office.