Le droit de gestion publique, enfin applicable ?

24/02/2010
Les partis de la majorité ont déposé en janvier 2010, une proposition d’ordonnance visant à faciliter la mise en œuvre du droit de gestion publique. Cette proposition figure à l’ordre du jour de la Commission Logement du Parlement bruxellois de ce mardi 23 février.

Les partis de la majorité ont déposé en janvier 2010, une proposition d’ordonnance visant à faciliter la mise en œuvre du droit de gestion publique. Cette proposition figure à l’ordre du jour de la Commission Logement du Parlement bruxellois de ce mardi 23 février.

Evolution du droit de gestion publique

La possibilité pour les opérateurs immobiliers publics de prendre en gestion un immeuble insalubre ou inoccupé a été intégrée dans le Code du Logement en 2003. Ses arrêtés d’exécution datent de 2004.

Constatant qu’aucun opérateur public n’avait recours au droit de gestion publique, la Région tente depuis lors d’identifier les failles du mécanisme et de remédier aux différents obstacles rencontrés par les opérateurs publics.
Ils éprouvaient des difficultés de préfinancement des travaux de rénovation
des logements pris en gestion ? La Région a créé en 2006 le fonds droit de gestion publique. Ils avançaient un manque de personnel pour assurer la gestion des logements ? La Région a permis en 2007 d’en confier la gestion aux agences immobilières sociales.

Malgré les améliorations successives de l’instrument, il n’y a toujours aucune mise en œuvre à Bruxelles.

2010, nouvelle tentative

L’élément principal et quasi-unique de la proposition de modification concerne la possibilité d’allonger le délai de prise en gestion. Jusqu’à présent limité à neuf ans, il pourra être prolongé de neuf années supplémentaires.

Les modifications, telles que prévues actuellement dans la proposition, risquent de ne pas suffire à une mise en œuvre effective du droit de gestion. En effet, les difficultés qui font obstacle ne sont pas encore dépassées.

1. La notion d’inoccupation

L’absence de définition de l’inoccupation

L’inoccupation d’un logement est l’une des hypothèses de prise en gestion publique. Or, le Code du Logement ne définit pas cette notion d’inoccupation. Tout au plus prévoit-il deux présomptions : la faible consommation d’eau ou d’électricité et l’absence de meubles dans le logement pendant une durée de douze mois consécutifs . En outre, le Code considère qu’il y a présomption d’occupation si le logement fait l’objet d’une domiciliation.

Le renvoi à ces présomptions d’occupation ou d’inoccupation n’est pas adéquat puisque les présomptions ne sont jamais que des indices permettant d’établir un fait. L’inoccupation d’un logement peut être établie par tout autre élément de fait. Qu’il y ait quelques meubles ne suffit pas à établir une occupation effective. L’élément de la faible consommation d’eau ne suffit pas non plus puisque de nombreux immeubles à appartements sont encore équipés d’un compteur d’eau unique. A l’inverse, ces éléments de faits peuvent être démentis pour contester l’inoccupation.

Tous les agents communaux en charge du repérage des immeubles inoccupés le confirment : l’inoccupation d’un logement ne s’établit qu’à partir d’indices convergents. Que ce soit dans le cadre de la taxe communale ou d’une autre procédure, les agents recherchent des critères solides d’inoccupation avant d’engager toute procédure. L’absence de définition précise de ce que les pouvoirs publics peuvent prendre en gestion les incite à la plus grande prudence et paralyse l’action à l’égard des immeubles inoccupés.

De nombreuses législations (comme par exemple les différentes taxes communales, le droit de réquisition ou le droit de préemption) renvoient à la notion d’inoccupation ou d’abandon. Si une différence de définition peut se justifier eu égard aux objectifs de chaque instrument, les lacunes de certaines notions privent certains mécanismes de leur efficacité .

Les pratiques des autres régions

La Wallonie facilite le travail des agents publics puisque le Code wallon du Logement, même s’il ne donne pas de définition de l’inoccupation, utilise le terme « réputé inoccupé » qui en droit signifie « considéré comme inoccupé » et y attache les effets juridiques prévus. Cela opère donc un renversement de la charge de la preuve.

Le Code flamand du Logement prévoit d’une part que les communes adoptent un règlement communal précisant les indications objectives permettant d’apprécier l’inoccupation et donne d’autre part une liste non limitative de critères objectifs pouvant être pris en compte par les communes, tel que l’impossibilité de pénétrer dans l’immeuble ou l’offre prolongée à la vente ou à la location, etc .

Les souhaits du RBDH

Selon le RBDH, le Code du Logement devrait :
-  contenir une définition de base telle que « le logement inoccupé est celui qui n’est pas affecté effectivement au logement d’un ménage pendant une durée de plus de douze mois ».
-  établir une liste de critères pondérés, définis strictement, permettant aux fonctionnaires communaux et régionaux d’établir l’inoccupation à partir d’indices convergents.

Seules deux présomptions encadrent actuellement la notion d’inoccupation. Le nouveau mécanisme de sanction administrative entré en vigueur en janvier 2010 renvoie d’ailleurs erronément à la « définition prévue par l’article 18§2 » pour établir son champs d’application . D’où l’importance d’apporter une définition claire et aussi précise que possible à l’inoccupation.

A cette occasion, nous souhaitons également un élargissement de la prise en gestion publique à tous les immeubles inoccupés. La faculté se limite actuellement aux logements inoccupés, et de ce fait, les bureaux et autres espaces inoccupés échappent à toute forme de sanction. L’inoccupation des surfaces de bureaux ne fait que très rarement l’objet d’une taxe, à l’heure actuelle, seules deux communes surtaxent les immeubles de bureaux en raison de leur inoccupation . La plupart des règlements communaux visent les immeubles inoccupés mais dans la pratique les communes ne taxent pas les bureaux inoccupés.

Le spectre de la prise en gestion publique devrait inciter les propriétaires de bureaux inoccupés à entreprendre la réaffectation de leur immeuble. Un certain nombre de bureaux pourraient être transformés en logements, notamment par les pouvoirs publics dans le cadre de la prise en gestion publique.

2. Durée du droit de gestion publique

Le point de départ de la prise en gestion et du délai maximal

La proposition d’ordonnance apporte une précision quant au point de départ du délai de prise en gestion publique. La formulation actuelle de l’article 21§2 est ambiguë mais on peut en déduire que la prise en gestion débute dès la notification au propriétaire et que le délai maximal de neuf ans ne débute qu’après la remise en état du bien.

La nouvelle proposition est plus précise puisqu’elle prévoit que le délai de neuf ans commence à courir à partir de la mise en location. Cependant, le commentaire de l’article prête à confusion en indiquant que les neufs ans de location ne débutent qu’après les travaux de remise en état du bien. La fin des travaux est une notion relativement floue et dans les faits, un certain temps peut s’écouler entre la fin des travaux et la mise en location. Le délai de neuf ans de la proposition concerne maintenant la mise en location et non plus la prise en gestion, même si l’un ne va pas sans l’autre.

L’allongement du délai

L’allongement du délai de prise en gestion publique est indispensable pour rentabiliser l’investissement du pouvoir public. Bien que les frais de rénovation soient à charge du propriétaire de l’immeuble, l’autorité n’est pas certaine de pouvoir amortir ses frais de travaux et de gestion sur une période de neuf ans. D’autant que la récupération se fera sur des loyers modérés.

La proposition de modification prévoit que si l’opérateur n’a pas pu se faire rembourser les frais engendrés par la prise en gestion, une nouvelle période de neuf ans, soit ouverte à l’expiration du premier bail de neuf ans.

La proposition aurait peut être dû laisser le choix de la durée de prolongation au pouvoir public en fixant seulement un délai maximal de prise en gestion. Pourquoi ne pas laisser aux autorités le pouvoir d’apprécier, la durée de prolongation nécessaire pour assurer la rentabilité financière du projet en fonction de la situation propre de l’immeuble (qui l’occupe, qui le gère,…) ? C’est d’ailleurs ce que prévoit le Code flamand du Logement selon lequel, le délai de neuf ans peut être allongé du nombre de mois nécessaires à la récupération des frais investis . L’allongement de cette durée était essentielle pour assurer l’efficacité du mécanisme, d’autant que cet allongement ne porte pas davantage atteinte au droit de propriété dans la mesure où le propriétaire de l’immeuble pris en gestion a toujours la faculté de récupérer la gestion de son bien s’il rembourse les frais exposés par l’opérateur public.

La fixation automatique de la prolongation à une prise en gestion de 18 ans (maximum) peut dans certains cas être de nature à décourager les pouvoirs publics dont l’objectif est de remettre l’immeuble sur le marché locatif en rentabilisant leur opération et non pas d’assurer la gestion d’un immeuble privé pendant près de vingt ans.

Par ailleurs, l’allongement de la durée de prise en gestion permet à l’opérateur public d’entreprendre de plus gros travaux puisque son investissement pourra être amorti sur une plus longue période. En instaurant le Fonds droit de gestion publique en 2006, la Secrétaire d’Etat avait insisté sur le fait que le droit de gestion publique ne visait pas à réhabiliter des chancres mais bien à remettre des biens sur le marché locatif. L’allongement du délai de prise en gestion permettrait d’élargir le mécanisme à de véritables chancres. Ces immeubles que les propriétaires laissent se dégrader sont peut-être précisément le type d’immeubles auxquels le droit de gestion publique pourrait convenir. Mais les pouvoirs publics auront-ils le courage de s’attaquer à la réhabilitation d’un chancre ?

Pour convaincre définitivement les opérateurs publics de recourir au mécanisme et de l’étendre à de vrais chancres, il faudrait également augmenter le montant du prêt destiné à couvrir les frais de travaux et idéalement subsidier pour partie les frais occasionnés par la prise en gestion.

3. La visite du logement

Un problème parfois évoqué provient du fait que la visite de l’habitation n’est possible que lorsque l’autorité publique a entamé la procédure de prise en gestion. Même si cette visite est prévue au moment de la phase amiable, l’opérateur public doit déjà avoir décidé d’entamer la procédure alors qu’il n’a pas encore pu se rendre compte de l’ampleur des travaux. Avant de proposer une prise en gestion, il est impératif pour l’opérateur public de pouvoir effectuer une étude préalable portant sur la faisabilité d’une telle opération. La proposition d’ordonnance ne résout pas cet obstacle à la mise en œuvre pratique du droit de gestion publique.

4. Pas une solution miracle mais le mécanisme vaut la peine d’être amélioré

Un argument parfois évoqué au niveau communal est lié au fait que le mécanisme du droit de gestion publique ne doit pas servir à la rénovation d’un immeuble privé aux moyens de fonds publics. Les autorités admettent difficilement qu’au terme de la prise en gestion, le particulier récupère la gestion de son immeuble rénové et entretenu, alors qu’il s’agit d’un propriétaire de mauvaise volonté, réfractaire à toute forme de négociation (échec de la proposition de prise en gestion par une agence immobilière sociale, de la phase amiable de prise en gestion, etc.).

Un autre frein important semble également être la réticence des pouvoirs publics à s’investir dans la rénovation et la gestion d’un immeuble ne faisant pas partie de leur patrimoine alors qu’ils devraient assurer en priorité la gestion de leurs propres immeubles inoccupés ou insalubres. La prise en gestion suppose un gros investissement dans un immeuble appartenant à autrui et dont la gestion peut être reprise à tout moment.

En définitive, ce sont plutôt les mécanismes d’acquisition tels que l’expropriation (limitée aux situations particulières des chancres) qui devraient être allégés. L’accord de Gouvernement prévoit un allègement des procédures liées au pouvoir d’expropriation dans le cas d’immeubles vides ou insalubres. La vente forcée à laquelle l’autorité publique pourra procéder en cas de non paiement de l’amende régionale sur le logement inoccupé, pourrait également favoriser cette acquisition des logements inoccupés par les communes. Plutôt que d’investir des fonds et du personnel dans un logement abandonné pour le bénéfice d’autrui, les opérateurs immobiliers préfèreront acquérir cet immeuble et l’intégrer à leur parc locatif.

L’amélioration du droit de gestion publique, considérée comme moyen de pression à l’égard de certains propriétaires, est intéressante. Le droit de gestion publique est donc un mécanisme de lutte contre l’inoccupation parmi d’autres. Il vaut la peine d’être amélioré une fois pour toute.